Perspectives de la gestion des crises alimentaires

Gestion de crises alimentaires : quelles perspectives pour les opérateurs européens ?

« Qu’il s’agisse de la crise liée à la présence de viande de cheval dans des lasagnes, à la crise lié au fipronil sur des œufs ou la crise liée à la salmonelle dans des laits infantiles, les dernières crises sanitaires ont à nouveau bousculé le paysage alimentaire européen. Elles ont mis en lumière la longueur et la complexité de la chaîne de production agroalimentaire. » affirme Florian Silnicki, Expert en communication de crise et fondateur de l’agence LaFrenchCom.

« La judiciarisation de ces crises a également soulevé de nombreuses interrogations quant à gestion de la réputation liée notamment à la répartition des responsabilités entre les différents acteurs de la chaine alimentaire et quant à l’absence d’harmonisation européenne des régimes de responsabilité et des contrôles officiels, qui relèvent toujours exclusivement de la compétence des États membres. » ajoute Florian Silnicki.

I. Le cadre de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires en Europe

La libre circulation des produits alimentaires a constitué très tôt un facteur de développement du marché intérieur européen. Son principe a été consacré dans les traités fondateurs, mais c’est la jurisprudence de la cour de Justice de l’Union européenne qui a largement contribué à la reconnaissance mutuelle des normes de production et de commercialisation entre les États membres.

La seconde grande étape de la construction du droit alimentaire a eu lieu dans les années 2000, à la suite de la grande crise sanitaire européenne de la vache folle, lorsque a été adoptée une nouvelle législation alimentaire harmonisée, que nous pouvons qualifier de nouvelle approche intégrée.

En effet, depuis lors, de la fourche à la fourchette, l’alimentation humaine et animale est couverte par le établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires(1).

Ce texte constitue la pierre angulaire du droit européen de l’alimentation, mais aussi de la libre circulation des denrées. Il prend en compte tous les aspects de la chaîne de production et couvre chaque élément pouvant avoir un impact potentiel sur la sécurité des denrées alimentaires, à partir de la production primaire et de la production d’aliments pour animaux jusqu’à la vente ou la fourniture des denrées alimentaires au consommateur final(2).

Les principes généraux qui régissent désormais ce secteur, forment un cadre général de nature horizontale, sous-tendu par un principe général de sécurité des denrées alimentaires : « aucune denrée alimentaire n’est mise sur le marché si elle est dangereuse » (3).

Néanmoins, plus de douze ans après l’entrée en vigueur de ce texte européen, de nouvelles crises sanitaires continuent de survenir et la question de sa révision devient de plus en plus d’actualité.

À l’échelle nationale, certains cas récents, tels que l’affaire du lait infantile contaminé(4), ont donné lieu à un débat public sur la – mauvaise – gestion des crises sanitaires par les opérateurs, comme par les États membres. À ce titre, une commission d’enquête parlementaire chargée de tirer les enseignements de cette affaire et d’étudier, à cet effet, les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques, a été constituée en mars 2018, et a rendu publics son rapport et ses (5).

Au niveau européen, la commission européenne a lancé, en 2014, un « programme pour une réglementation affûtée et performante » (REFIT) afin d’examiner la pertinence et l’efficacité de la législation alimentaire dans son ensemble, pour éventuellement la réformer. Son bilan de qualité a été publié le 15 janvier 2018, exposant des résultats positifs en ce qui concerne la pertinence des textes, mais ciblant des divergences dans l’application de la réglementation à l’échelle nationale.

Mais en pratique, la sécurité sanitaire des aliments relève, en premier lieu, de la responsabilité des exploitants du secteur alimentaire, qui sont soumis à une réglementation contraignante. Face à des normes complexes et évolutives, le suivi et la compréhension du cadre juridique, tant européen que national, sont donc devenus un enjeu primordial pour tout opérateur de la chaîne alimentaire.

II. La sécurité sanitaire des aliments et le droit de l’Union européenne : de la prudence à la précaution

La sécurité sanitaire des aliments repose sur la notion de risques, définie comme « une fonction de la probabilité et de la gravité d’un effet néfaste sur la santé, du fait de la présence d’un danger » .

L’analyse des risques est l’élément essentiel qui permet de déterminer des mesures efficaces, proportionnées et ciblées, ou d’autres actions, pour protéger la santé et notamment réduire, éliminer ou éviter un risque qui pèserait sur elle.

En effet, la restriction à la mise sur le marché de denrées alimentaires constitue une entrave à la libre circulation de ces marchandises sur le territoire de l’Union européenne. Elles doivent donc être dument justifiées comme visant à protéger la santé humaine ou animale.

Ce processus d’analyse doit être méthodologique et systématique. Il repose donc sur le triptyque : « évaluation des risques, gestion de crise, communication de crise» (6).

A – L’évaluation des risques

Menée de manière indépendante, objective et transparente, l’évaluation permet l’anticipation du risque. Elle est fondée sur les preuves scientifiques disponibles, fournies notamment par les exploitants du secteur alimentaire qui souhaitent placer des denrées sur le marché européen (il en est ainsi par exemple pour les aliments nouveaux ou les produits phytopharmaceutiques).

L’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) joue ainsi un rôle de premier plan dans l’évaluation préalable à la mise sur le marché par exemple de certaines substances, telles que les additifs alimentaires ou les aliments nouveaux.

Dans le cadre du REFIT, la commission européenne a estimé qu’il convenait de renforcer la transparence, la fiabilité et l’indépendance des études servant de base aux évaluations de l’EFSA tout en protégeant les informations commerciales auxquelles il est justifié de réserver un traitement confidentiel.

En effet, bien que le règlement n o 178/2002 protège le secret professionnel, le principe de transparence doit également s’appliquer, dans une certaine mesure, aux opérateurs de la chaîne agroalimentaire(7). Il en est ainsi pour la mise en œuvre de l’obligation de retrait ou de rappel. Or dans son rapport du 19 juillet 2018, la commission d’enquête parlementaire chargée de tirer les enseignements de l’affaire du lait infantile contaminé a souligné la gestion atypique de cette crise en identifiant « un manque d’anticipation manifeste et une évaluation des risques à l’évidence assez défaillante » , lié notamment à un manque de transparence et de communication(8). Elle propose à ce titre de renforcer les garanties d’indépendance des laboratoires d’analyse dans le cadre des autocontrôles(9).

B – La gestion des risques et la gestion des crises

La gestion des risques tient évidemment compte de l’évaluation (scientifique) des risques, mais dans certains cas, celle-ci ne peut, à elle seule, fournir toutes les informations sur lesquelles une décision de gestion des risques doit se fonder.

D’autres facteurs pertinents doivent légitimement être pris en considération, notamment des facteurs sociétaux, économiques, traditionnels, éthiques et environnementaux, ainsi que la faisabilité des contrôles(10).

C’est à ce stade que l’article 7 du règlement CE n o 178/2002 applique le principe de précaution à la sécurité des aliments. En cas de doutes sur la sécurité d’une denrée, et notamment « dans des cas particuliers où une évaluation des informations disponibles révèle la possibilité d’effets nocifs sur la santé, mais où il subsiste une incertitude scientifique » , des mesures provisoires de gestion du risque doivent être adoptées, telles que les décisions de retrait-rappel (voir infra)(11).

Bien que ce type de mesures soit susceptible de paralyser une filière de production, dans son intégralité, la neutralisation des risques à titre préventif devient une obligation pour les opérateurs et couvre tous types de risques.

C – La communication sur les risques et la communication de crise

Lorsque l’exploitant soupçonne qu’une denrée ne répond pas aux prescriptions relatives à la sécurité des denrées alimentaires, il doit tout mettre en œuvre pour que celle-ci ne puisse plus être consommée.

En cas de doute « raisonnable », il est donc le premier responsable de la communication des risques auprès des consommateurs.

Néanmoins, les autorités nationales constituent un relais important et doivent être informées. Une mauvaise circulation de l’information entre acteurs publics et privés constitue bien souvent une source de blocage en cas de crise.

À titre d’illustration, mettant en avant les lacunes de gestion qui ont mené à la crise du lait infantile, le rapport de la commission d’enquête parlementaire précité propose plusieurs mesures afin d’améliorer l’accessibilité des informations utiles au public en cas d’alerte sanitaire, d’une part, et de faire des consommateurs des acteurs de la sécurité sanitaire en France, d’autre part, via la création d’un site internet unique.

Les trois volets de l’analyse des risques sont ainsi interconnectés et impliquent tant les exploitants du secteur alimentaire que les autorités publiques. Il convient alors d’étudier la répartition des rôles entre ces différents acteurs, dans la gestion des risques, mais également lors de la gestion des crises, ainsi que les responsabilités qui en découlent, afin de déterminer clairement le rôle des opérateurs dans la garantie de la sécurité des denrées.

III. La responsabilité des opérateurs du secteur alimentaire : une obligation de résultat

Une denrée alimentaire est dite dangereuse si elle est considérée comme préjudiciable à la santé ou impropre à la consommation humaine, selon l’article 14 du précité. Il s’agit, en réalité, d’une obligation négative, celle de ne pas mettre en circulation des denrées qui pourraient être considérées comme dangereuses.

Les opérateurs de la chaîne de production agroalimentaire sont les premiers responsables de la conformité de leurs produits aux normes sanitaires qui garantissent cette sécurité. Dès lors qu’une denrée est conforme, elle est considérée comme sûre. Mais il s’agit d’une présomption simple de sécurité et la « compliance » n’exclut pas que la responsabilité d’un industriel soit engagée, même en l’absence de faute.

A – La responsabilité primaire des opérateurs

La législation alimentaire européenne considère qu’un exploitant du secteur alimentaire est le mieux à même d’élaborer un système sûr de fourniture de denrées alimentaires et de faire en sorte que les denrées alimentaires qu’il fournit ne sont pas dangereuses. C’est donc à lui qu’incombe la responsabilité juridique primaire de veiller à la sécurité des denrées qu’il met sur le marché(12).

En outre, la « compliance » est un outil juridique essentiel pour les exploitants. Cette notion – difficile à traduire en français – s’entend comme le respect de l’ensemble des normes sanitaires applicables, et la vérification que toutes les denrées produites y soient conformes avant d’être placées sur le marché. À ce titre, le respect des principes de la méthode « hazard analysis critical control point » (HACCP ou analyse des dangers et maîtrise des points critiques) constitue l’une des bases du règlement CE n o 852/2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires(13).

La mise en œuvre de ces principes permet d’identifier les dangers biologiques, chimiques ou physiques susceptibles d’affecter une denrée alimentaire dans l’unité de préparation considérée, d’en déduire les risques à prendre en compte et de mettre en œuvre des mesures permettant de les prévenir.

Cette méthode de maîtrise des risques, créée dans les années 1950 par un organisme dépendant de la NASA, puis introduite en droit européen en 1993, permet de déterminer des points critiques de maîtrise, d’y appliquer des procédures de surveillance et des actions correctives à mettre en œuvre en cas de perte de maîtrise(14).

En application de telles procédures, les professionnels sont donc soumis à une obligation de résultat. Ils doivent tout mettre en œuvre pour garantir que le produit fini présente toute la sécurité attendue. À défaut, ils engagent leur responsabilité, peu importe que les procédures aient été respectées ou non.

En pratique, l’enjeu est de taille et nécessite la mise en place d’un système d’autocontrôles efficaces, sur la totalité de la chaîne de production, ainsi que sur les produits finis.

De telles démarches dépendent cependant du niveau de risque, de la taille de la production, ou encore de la nature spécifique de l’activité de l’opérateur. Le personnel de l’entreprise doit être impliqué et participer à l’identification de la provenance et de la gravité du risque. Néanmoins, cette analyse peut se heurter à d’importantes difficultés méthodologiques susceptibles d’en compromettre la fiabilité.

Aussi différents outils ont été développés, afin notamment d’adapter les procédures, aux spécificités de chaque entreprise.

L’Autorité européenne de sécurité alimentaire (EFSA) a ainsi proposé une approche simplifiée de gestion de la sécurité des aliments dans les commerces de détail, tels qu’épiceries, boucheries ou boulangeries, comprenant des lignes directrices sur la manière d’identifier les dangers biologiques, chimiques ou physiques les plus pertinents, à chaque étape du processus de production, sur les activités ou pratiques qui favorisent les risques, ainsi que sur les mesures de contrôle appropriées(15).

Cependant, à la suite de l’affaire du lait infantile, les parlementaires nationaux se sont penchés sur l’efficacité des autocontrôles et ont proposé aussi une série de mesures pour renforcer la transparence des autocontrôles. Outre l’indépendance des laboratoires, ils envisagent l’obligation pour ces derniers de transmettre directement les autocontrôles positifs (contextualisés) aux autorités publiques(16). De même, des sanctions spécifiques pourraient être imposées en cas de manquements(17).

B – Un régime de responsabilité complexe

Les différentes crises sanitaires ont également été portées devant la justice. En effet, en cas de mise sur le marché d’une denrée dangereuse pour la santé, l’opérateur engage sa responsabilité envers les victimes (volet civil), mais également envers la société (volet pénal).

Cependant, aucun régime de responsabilité n’étant défini par la législation européenne, en dehors de la responsabilité du fait des produits défectueux, le régime applicable relève du droit national.

→ 1. Une responsabilité civile sans faute

En France, la responsabilité civile de l’opérateur pourra être engagée par les victimes sur divers fondements, notamment le droit des contrats ou la responsabilité délictuelle pour faute.

Mais la sécurité sanitaire des aliments relève aussi de la sécurité générale des produits, au sens de la directive CE n o 85/374 du 25 juillet 1985 sur la responsabilité du fait des produits défectueux, qui instaure un régime de responsabilité sans faute du producteur en cas de défaut de sécurité du produit mis sur le marché(18).

En effet, lorsque des produits sont couverts par des prescriptions de sécurité spécifiques imposées par la législation européenne, la directive précitée s’applique seulement pour les aspects et les risques, ou catégories de risques qui ne sont pas couverts par ces prescriptions, à savoir le régime de responsabilité des opérateurs(19).

Ainsi un opérateur ne pourra se dégager de sa responsabilité sans faute, qu’en prouvant que le défaut de la denrée ne lui est pas imputable. En pratique, la démonstration de l’imputabilité du défaut, à l’un ou l’autre, des acteurs de la chaîne alimentaire, semble donc très délicate et susceptible de faire peser plus de charges sur certains opérateurs que sur d’autres, au mépris de la solidarité des acteurs d’une filière, ou de la loyauté des transactions commerciales.

Enfin, lorsque plusieurs consommateurs sont victimes d’un même manquement, une action de groupe peut être engagée à l’encontre d’une entreprise, via une association de consommateurs agréée(20). La commission d’enquête parlementaire a suggéré d’ouvrir cette possibilité aux associations de victimes nouvellement constituées.

Néanmoins, afin d’éviter toute dérive, la judiciarisation des crises sanitaires nécessite un encadrement strict.

→ 2. Une responsabilité pénale

La responsabilité pénale de l’entreprise : l’élément moral

Outre les actions que peuvent engager les victimes à l’encontre des opérateurs de la chaîne alimentaire, ces derniers peuvent faire l’objet de poursuites pénales suite aux constats effectués par les autorités de contrôle.

Le fondement traditionnel est le délit de fraude et de falsification des denrées alimentaires. Il est puni d’une lourde peine d’amende, dont le montant peut être porté – de manière proportionnée aux avantages tirés du délit – à 10 % du chiffre d’affaires moyen annuel de l’entreprise calculé sur les 3 derniers CA annuels connus à la date des faits. Le délit nécessite que la preuve de l’élément moral dans la commission de l’infraction soit rapportée, telle que la mauvaise foi ou la négligence grave du prévenu(21).

En l’absence d’une telle intention, la responsabilité de l’opérateur pourra aussi être engagée sur le fondement de l’article 121-3 du code pénal, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales.

Ces diligences sont appréciées au regard de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait au moment des faits.

En réalité, s’agissant des problématiques de sécurité sanitaire des aliments, la seule constatation de la violation en connaissance de cause d’une prescription légale ou réglementaire, implique l’intention coupable. Or, lorsqu’il s’agit d’un professionnel, la violation de la loi est nécessairement commise en connaissance de cause, sauf à ce que l’opérateur établisse une erreur de fait.

La responsabilité au sein de l’entreprise : la délégation

En droit français, c’est essentiellement le dirigeant de l’entreprise qui est présumé responsable.

En raison de la complexité des normes et du nombre de spécialités qui cohabitent dans l’entreprise, la jurisprudence a admis le fait que celui-ci puisse déléguer sa responsabilité, en matière d’hygiène et de sécurité, à des responsables d’exploitation ou des responsables de service.

Pour autant, les modalités de la délégation ne sont pas spécifiquement encadrées. Pour être effective, elle doit se faire notamment en fonction des compétences, des moyens et du pouvoir effectif du délégué dans l’entreprise.

La commission d’enquête parlementaire « Lait infantile contaminé » a cependant proposé de réglementer la délégation afin de limiter la possibilité d’une exonération totale du chef d’entreprise en cas de crise sanitaire grave(22).

En ce qui concerne les autres salariés de l’entreprise, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis sa réalisation, ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement(23).

Dans ce cas, il est nécessaire de démontrer que la personne a violé de façon manifestement délibérée, une obligation particulière de prudence ou de sécurité, ou qu’elle a commis une faute caractérisée ; et que ce manquement exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer(24).

Néanmoins, les crises sanitaires se limitent de plus en plus rarement aux frontières d’un seul pays. Les exploitants du secteur alimentaire, présents sur plusieurs pays, sont donc amenés à être jugés par différentes juridictions, selon des régimes différents, ce qui entraine un aléa en matière de sécurité juridique.

IV. Les contrôles officiels : clé de voute de la protection du consommateur

A – Une action administrative préventive définie à l’échelle européenne

En 2013, l’affaire de la viande de cheval avait éveillé les consciences quant à l’internationalisation du marché alimentaire et les risques sanitaires qu’elle pouvait engendrer pour les consommateurs européens.

Les carences du système de contrôles à l’échelle européenne avaient alors été pointées du doigt. La commission européenne a réagi à ce besoin d’harmonisation en proposant, dès mai 2013, une proposition de nouveau règlement relatif aux contrôles officiels (25).

Compilant et réformant près de 25 textes européens, le nouveau règlement UE n o 2017/625 du 15 mars 2017 établit, à compter du 14 décembre 2019, un cadre unique d’organisation des contrôles officiels et d’autres activités officielles, tout au long de la chaîne alimentaire, en tenant compte des normes de contrôle prévues par les législations spécifiques(26).

Il s’agit de mettre en place un système de contrôles officiels, mais également d’autres activités appropriées selon les circonstances, y compris des activités de communication publique, de surveillance ainsi que d’autres activités de contrôle couvrant toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution.

Cela implique aussi la fixation de mesures et de sanctions applicables en cas de violation de la législation alimentaire, qui doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

En outre, le nouveau règlement prévoit la mise en place, dans les États membres, d’une redevance sanitaire supportée par les exploitants, afin de faire participer tous les professionnels du secteur alimentaire.

Tirant également sur ce point, les leçons de la crise du lait infantile contaminé et constatant que la contribution des professionnels au dispositif de contrôle est bien plus faible en France que dans d’autres pays de l’Union européenne, la commission d’enquête parlementaire a proposé de mettre en œuvre cette redevance unique, dans les meilleurs délais, en France. (27).

B – Une mise en œuvre à la charge des autorités nationales

La législation européenne laisse aux États membres la charge d’assurer l’application effective des prescriptions du nouveau règlement relatif aux contrôles officiels, à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution(28).

Les nouvelles dispositions favorisent une approche axée sur les risques. Les autorités nationales sont invitées à tenir compte des risques identifiés, mais le règlement laisse également à leur charge, la lourde responsabilité d’identifier d’autres informations qui indiqueraient la probabilité que le consommateur soit induit en erreur, ainsi que les antécédents de l’opérateur, la fiabilité de ses autocontrôles et « toute information donnant à penser qu’un manquement » aux règles applicables, pourrait avoir été commis.

Plus le risque avéré, ou probable, est important, plus les autorités de contrôles ont de la latitude pour contrôler sévèrement les entreprises.

Le système de contrôles français a été mis en place dès la loi de 1905 sur les fraudes et falsifications, dont les dispositions ont été reprises, depuis, dans le code de la consommation(29). Ce texte réprimait initialement la tromperie et la falsification(30). Il a, peu à peu, trouvé à s’appliquer aux manquements en matière d’hygiène et de sécurité des denrées alimentaires susceptibles de porter atteinte à la santé du consommateur.

Aujourd’hui, les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), rattachée au ministère chargé de l’Économie, sont habilités à rechercher et constater les infractions, ou les manquements à la législation alimentaire française et européenne(31).

Leur action est complétée par les contrôles de la direction générale de l’alimentation (DGAL), rattachée au ministère chargé de l’Agriculture, qui est en charge de la production en amont et ainsi que par ceux des directions départementales de la protection des populations (DDPP), placées sous l’autorité du préfet, qui contrôlent les produits mis sur le marché(32).

Cette « inter-ministérialité » garantit l’efficacité des contrôles et la constatation des infractions à tous les stades(33). Néanmoins elle soulève, en pratique, des interrogations quant au rôle exact de chaque entité, ainsi qu’en ce qui concerne la possibilité de contester les actes et les sanctions qu’elles peuvent être amenées à prononcer, notamment dans le cadre d’un recours hiérarchique(34).

C – Vers des contrôles européens ?

Le contrôle du respect effectif de la réglementation alimentaire dépend étroitement des autorités nationales. La commission européenne n’a qu’un pouvoir d’audit et de recommandations(35).

Ainsi, dans le cadre de son évaluation de la législation alimentaire, elle a pointé du doigt les variations existantes entre les États membres, susceptibles de créer des distorsions de concurrence. Par exemple, certaines autorités ne prennent pas en compte les autocontrôles, ce qui représente pourtant des coûts importants pour les opérateurs.

Aussi le développement de la coopération entre autorités nationales, par le biais, notamment, des agences européennes de lutte contre la criminalité, est vivement encouragé.

En 2017, l’opération Opson VI, une initiative conjointe d’Europol-Interpol pour lutter contre les aliments et boissons de contrefaçon, a invité les autorités nationales de 21 États membres à mettre en place un programme de lutte anti-fraude, et a ainsi permis la saisie de plus de 13,4 tonnes de denrées alimentaires potentiellement nocives.

Une telle opération fait écho au système informatique mis en place par le nouveau règlement sur les contrôles officiels (information management system for officiel controls, IMSOC) qui permettra à toutes les autorités de contrôles d’accéder à l’ensemble des données sur les contrôles et renforcera les mécanismes de coopération entre États membres pour lutter contre les infractions transfrontalières(36).

L’échange d’informations et de bonnes pratiques devrait permettre un rapprochement des procédures de contrôles entre les différentes (et multiples) autorités nationales compétentes, de manière à garantir aux opérateurs du secteur alimentaire davantage de sécurité juridique quant au respect des normes et l’engagement de leur responsabilité en cas de manquement.

V. La gestion de crises sanitaires : réactivité et partage des responsabilités

La législation alimentaire revêt, principalement, un caractère préventif. Néanmoins, le risque « zéro » n’existant pas, en cas de contamination, son effectivité tient principalement à la mise en place d’une procédure « réactive » afin de limiter l’étendue des risques. Tous les principes applicables doivent ainsi converger de manière à retirer le produit dangereux de la circulation et protéger le consommateur.

C’est à l’industriel, en premier lieu, de donner l’alerte et de prendre toutes les décisions relatives à la sécurité du consommateur. Les services de l’État assistent, cependant, les opérateurs, dans la gestion de la crise, afin de protéger au mieux le consommateur en limitant les dommages subséquents. Cela soulève néanmoins des questions quant à la répartition des responsabilités entre acteurs privés et acteurs publics.

A – Le suivi des denrées, de la traçabilité aux procédures de retrait-rappel

Tout d’abord, afin de réagir efficacement en cas de crise, l’exploitant du secteur alimentaire doit être en mesure de retracer toutes les étapes de la transformation d’un produit. En pratique, il s’agit de centraliser le nom du produit, le, ou les, numéros de lots concernés, la, ou les, dates limites d’utilisation et la liste des clients livrés. L’unité de référence est le lot : lorsqu’une denrée dangereuse fait partie d’un lot ou d’un chargement de denrées de la même catégorie ou correspondant à la même description, il est présumé que la totalité de ce lot ou chargement, est dangereuse, à moins qu’une évaluation détaillée ne montre qu’il n’y a pas de preuves que le reste du lot, ou chargement, soit dangereux(37).

La mise en œuvre de l’obligation de traçabilité représente, certes, une charge administrative lourde pour les exploitants. Il s’agit néanmoins de la méthode la plus efficace pour permettre aux exploitants de cibler et donc de limiter la quantité de denrées qui devront être retirées du marché en cas de doute sur leur sécurité(38).

En effet, en fonction du risque identifié par l’exploitant, la législation européenne instaure une gradation des mesures à prendre pour remédier à la situation. Trois niveaux peuvent être identifiés : blocage interne, retrait et rappel.

Lorsque qu’il exerce encore un contrôle direct sur la denrée, le premier exploitant doit appliquer les procédures de maîtrise prévues par la mise en œuvre des principes de la méthode HACCP. Ainsi lorsque qu’un CCP s’avère être hors des limites prévues pour la maitrise (par exemple le barème de stérilisation prévu n’a pas été respecté), les produits correspondants doivent être bloqués en interne et bien évidemment non mis sur le marché. Cette décision interne, à l’image d’un autocontrôle, permet d’éviter la mise en circulation d’un, ou de plusieurs lots identifié(s) comme dangereux au sein même de l’établissement de production. Il s’agit en pratique du cas le plus courant, et le moins grave, car la denrée est bloquée en amont de sa mise sur le marché. Il n’est donc pas nécessaire de divulguer l’information(39).

En revanche, lorsque la denrée identifiée comme dangereuse ne se trouve plus sous son contrôle direct, le premier exploitant du secteur alimentaire est tenu d’engager immédiatement les procédures de retrait du marché de la denrée alimentaire en question, en application de l’article 19 du règlement CE n o 178/2002 et d’en informer les autorités compétentes.

Enfin, lorsque ces mesures sont insuffisantes pour éviter la consommation de la denrée et que celle-ci peut avoir atteint le consommateur, l’exploitant est tenu de rappeler les produits. Cette mesure est bien plus contraignante car elle répond à un risque plus grave pour la santé des consommateurs.

Le choix de la mesure à prendre relève de la libre appréciation de l’opérateur concerné. Cependant, les autres acteurs de la chaîne, notamment les distributeurs, sont tenus de coopérer en participant aux procédures et en transmettant les informations nécessaires pour retracer le cheminement des denrées(40).

À ce titre, la question se pose aujourd’hui de savoir si le distributeur peut élargir une opération de retrait-rappel, en cas de doute sur les lots, à la totalité d’une référence, voire d’une marque. En effet, une telle décision pourrait être sujette à contestation au regard de l’interdiction de rupture brutale des relations commerciales(41).

Enfin, dans le cadre du REFIT, la commission européenne a identifié des variations importantes concernant l’obligation de retrait entre les États membres, ce qui constitue une difficulté supplémentaire importante pour les opérateurs.

B – L’alerte au cœur du débat

Comme exposé au § A ci-dessus, lorsqu’il considère, ou a des raisons de penser, qu’une denrée alimentaire qu’il a mise sur le marché, peut être préjudiciable à la santé humaine, tout exploitant doit en informer les autorités compétentes. Cette information doit être immédiate et préciser les mesures mises en œuvre pour prévenir les risques pour le consommateur final.

La cour de Justice de l’Union européenne a élargi la portée de cette communication au-delà des risques sanitaires, en précisant que l’article 10 du règlement CE n o 178/2002 n’interdit pas aux pouvoirs publics d’informer les citoyens lorsqu’une denrée alimentaire est simplement impropre à la consommation humaine, tout en n’étant pas, au sens strict, préjudiciable à la santé(42).

Les opérateurs sont également tenus d’une obligation de collaboration avec les autorités compétentes en ce qui concerne les actions engagées pour éviter ou réduire les risques.

En d’autres termes la bonne circulation de l’information dépend étroitement de la sensibilité d’une alerte et de la fiabilité de l’opérateur.

Aussi les services de l’État peuvent être amenés à intervenir dans le lancement d’alerte, lorsque l’alerte est donnée par un pays étranger, lorsque la distribution est très étendue et que le risque sanitaire est élevé, ou encore, lorsque l’exploitant est défaillant.

En France, plusieurs entités officielles interviennent au niveau central comme au niveau local, mais la répartition de leurs compétences respectives reste peu lisible et l’information peut ainsi être fragmentée voire incomplète(43).

Dans tous les cas, les autorités nationales ont l’obligation, lorsqu’un risque sanitaire grave est détecté, d’informer la commission européenne par l’intermédiaire de la plateforme d’alerte « Rapid Alert System for Food and Feed » (RASFF), ainsi que les autres États membres sur les produits concernés et les mesures mises en place.

Ce mécanisme permet efficacement de limiter l’étendue de ces crises à l’échelle européenne. Cependant, des imperfections subsistent, selon la commission européenne, quant aux différences nationales en matière de publicité des informations concernant les incidents de sécurité des aliments(44).

Conclusion : une législation qui tente de tirer les enseignements de chaque crise

La législation alimentaire européenne fait peser une très lourde responsabilité sur les exploitants du secteur alimentaire.

Mais les autorités publiques assument aussi une part de responsabilité, dans la conduite des contrôles officiels, comme dans le relais de l’information en cas de crise.

Il convient, à chaque crise, d’en tirer les leçons afin non seulement de regagner la confiance du consommateur, mais surtout d’éviter sa « récurrence ».

Cependant, l’identification et la répartition des responsabilités, à la fois entre les opérateurs, au sein de l’entreprise, mais aussi au sein des différentes instances publiques nécessitent, aujourd’hui plus que jamais, un suivi attentif de l’application de la législation à chaque étape de la chaîne de production et de distribution alimentaire.

Or, ce corpus réglementaire est loin d’être figé.

Ainsi, le législateur national peut vouloir combler les carences révélées lors de certaines crises emblématiques, telles que l’affaire du lait infantile contaminé. Dans le même temps, les institutions européennes entendent procéder à une réforme globale de la législation européenne alimentaire qui couvre, outre la réforme de l’EFSA, l’efficacité des contrôles, la gestion des crises et l’information du consommateur.

L’engagement de ne placer sur le marché européen que des denrées sûres, constitue, dans ces conditions, un enjeu de taille pour l’ensemble des opérateurs de la filière et suppose une parfaite connaissance, à date, de toutes les règles à respecter, de la fourche à la fourchette.

• Note(s) :
  (1) Règlement CE n o 178/2002 du Parlement européen et du conseil du 28 janvier 2002 (JOCE 1 er févr., n o L 31) établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires
• (2) Règl. CE n o 178/2002, considérant n o 12
• (3) Règl. CE n o 178/2002, art. 4, § 2 et 14 et CJUE, Aff. C-282/15, 19 janv. 2019, § 49
• (4) Voir Éclairage du n o 378 de La revue Lamy Droit Alimentaire, févr. 2018, p. 5
• (5) Assemblée nationale (quinzième législature), rapport fait au nom de la commission d’enquête chargée de tirer les enseignements de l’affaire Lactalis et d’étudier à cet effet les dysfonctionnements des systèmes de contrôle et d’information, de la production à la distribution, et l’effectivité des décisions publiques (19 juillet 2018, n o 1179) ; de même, le Sénat a élaboré plusieurs propositions sur les procédures de retrait et de rappel des produits alimentaires présentant un risque sanitaire dans un rapport d’information n o 403 (2017-2018), publié le 5 avril 2018.
• (6) Règl. CE n o 178/2002, considérant 17
• (7) Règl. CE n o 178/2002, art. 52 (règles de confidentialité applicables au système d’alerte rapide) et CJUE, Aff. C-636/11, 11 avr. 2013
• (8) Assemblée nationale rapport précité
• (9) Ibid, proposition n o 24
• (10) Règl. CE n o 178/2002, considérant 19
• (11) Dans l’attente d’autres informations scientifiques en vue d’une évaluation plus complète du risque
• (12) Règl. CE n o 178/2002, 30 e considérant
• (13) Règlement CE n o 852/2004 du Parlement européen et du conseil du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires
• (14) Directive CE n o 93/43 relative à l’hygiène des denrées alimentaires
• (15) EFSA, 2 mars 2017, Hazard analysis approaches for certain small retail establishments in view of the application of their food safety management systems,
• (16) Assemblée nationale, rapport précité, proposition n o 31 et Sénat, rapport d’information n o 403 (2017-2018), proposition n o 3
• (17) Assemblée nationale, rapport précité, proposition n o 29
• (18) Directive CE n o 2001/95 du Parlement européen et du conseil du 3 décembre 2001 (JOCE 15 janv. 2002, n o L 11) relative à la sécurité générale des produits
• (19) Dir. CE n o 2001/95, art. 1.2 ; par exemple, le défaut de sécurité peut être caractérisé par un défaut extrinsèque du produit en cas de mention insuffisante de ses effets indésirables : CA Paris, Pôle 2, ch. 5, 15 mai 2018, n o 16/11001
• (20) C. consom., art. L. 623-1 et suivants
• (21) La falsification d’une denrée alimentaire est constituée par le recours à un traitement illicite et non conforme à la réglementation en vigueur de nature à en altérer la substance
• (22) Assemblée nationale, rapport précité, proposition n o 30
• (23) C. pén., art. 121-3, § 2 et 3
• (24) Dans ce cas, le manquement peut également justifier un licenciement (voir CA Amiens, 5 ème chambre sociale, 15 avr. 2015, RG n o 13/06364)
• (25) Commission européenne, 6 mai 2013, Proposition de règlement du Parlement européen et du conseil concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé et au matériel de reproduction des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques
• (26) Règlement UE n o 2017/625 du Parlement européen et du conseil du 15 mars 2017 (JOUE 7 avr., n o L 95) concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques, modifiant les règlements du Parlement européen et du conseil CE n o 999/2001, CE n o 396/2005, CE n o 1069/2009, CE n o 1107/2009, UE n o 1151/2012, UE n o 652/2014, UE n o 2016/429 et UE n o 2016/2031, les règlements du conseil CE n o 1/2005 et CE n o 1099/2009 ainsi que les directives du conseil CE n o 98/58, CE n o 1999/74, CE n o 2007/43, CE n o 2008/119 et CE n o 2008/120, et abrogeant les règlements du Parlement européen et du conseil CE n o 854/2004 et CE n o 882/2004, les directives du conseil CEE n o 89/608, CEE n o 89/662, CEE n o 90/425, CEE n o 91/496, CE n o 96/23, CE n o 96/93 et CE n o 97/78 ainsi que la décision CEE n o 92/438 du conseil (règlement sur les contrôles officiels)
• (27) Assemblée nationale, rapport précité, proposition n o 39
• (28) Règl. CE n o 178/2002, art. 17
• (29) C. consom., art. L. 213-1 et suivants
• (30) La tromperie est le fait de vendre une marchandise pour ce qu’elle n’est pas réellement
• (31) C. consom., art. 511-1 et 2
• (32) Décret n o 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles
• (33) Assemblée nationale, audition du 5 juillet 2018 de la directrice générale de la répression des fraudes (DGCCRF)
• (34) En effet, les agents de la DDPP interviennent dans la protection et la sécurité des consommateurs qui relève de Bercy, mais ils sont placés sous l’autorité du préfet qui, en théorie, devrait donc être l’autorité compétente pour connaître d’un recours hiérarchique
• (35) Par exemple, voir les rapports finaux des audits effectués en France afin d’évaluer les systèmes de contrôles officiels en place régissant l’information du consommateur sur les denrées alimentaires (DG(SANTE) 2017-6060) et les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (DG(- SANTE) 2017-6056
• (36) Règl. UE n o 2017/625, art. 131 et suivants
• (37) Règl. UE n o 178/2002, art. 14
• (38) Règl. CE n o 178/2002, art. 18
• (39) Cette procédure de retrait en interne est aussi appelée « silent recall »
• (40) Règl. CE n o 178/2002, art. 19
• (41) C. com., art. L. 442-6, I, 5 et Cass. civ. 1, 24 sept. 2009, n o 08-14524 ; Cass. com. 8 nov. 2017, n o 16-15296
• (42) CJUE, 11 avr. 2013, Aff. C-636/11
• (43) Protocole d’information, de coordination et de gestion des crises sanitaires d’origine alimentaire entre les administrations centrales concernées du 5 novembre 2013
• (44) Commission européenne, General food law fitness check (REFIT)