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Prévention et coordination des crises routières

« La prévention et la gestion des crises routières s’appuient sur un panel d’outils d’information des usagers, de surveillance des réseaux, de coordination, qui constituent le support des mesures que peuvent prendre, selon une logique de subsidiarité, les autorités concernées. » affirme Florian Silnicki, Expert en communication de crise et Fondateur de l’agence LaFrenchCom.

Le panorama des autorités compétentes et des régimes juridiques permettant de prévenir et de gérer des crises routières (1) ouvre un second champ d’étude : la relation entre la police administrative et la gestion de crise. Cette relation est rarement abordée par la doctrine. La police administrative relève des services de la réglementation, des juristes et du droit public, alors que la gestion de crise relève davantage des services opérationnels et de la science administrative. La police administrative produit des normes, quand la gestion de crise produit des plans et des postes de commandement. Dans le cas des crises routières, l’une relève du Code de la route et du Code général des collectivités territoriales (CGCT), quand l’autre relève du Code de la sécurité intérieure et du Code de la défense.

Surveillance du trafic et information routière

La surveillance du réseau routier porte, en temps réel, sur les conditions de circulation et les événements susceptibles d’affecter le fonctionnement du réseau, notamment les accidents et les conditions de viabilité. Elle est de la responsabilité du gestionnaire du réseau concerné. Les centres de gestion du trafic, aux appellations diverses, synthétisent les informations remontant des équipes d’exploitation et des équipements dynamiques (compteurs et caméras notamment). Chaque gestionnaire de réseau est responsable de l’information des usagers qui empruntent les voiries placées sous sa responsabilité. C’est dans ce cadre qu’ont été développés, plus particulièrement sur les grandes infrastructures, des outils d’information en temps réel (panneaux à message variable, sites internet).

Les gestionnaires peuvent décider de mutualiser les outils de surveillance du trafic et d’information à une échelle pertinente, ce qui permet d’assurer une cohérence et une continuité d’action que la répartition parfois complexe des compétences sur les infrastructures routières pourrait mettre en péril. L’agglomération lyonnaise offre, avec la structure de coordination Coraly créée par l’Etat, les sociétés concessionnaires d’autoroute (APRR, AREA et ASF), le département du Rhône et le Grand Lyon, un bon exemple de mutualisation d’un outil dédié non seulement à l’information routière, mais également à la coordination des équipes d’exploitation. C’est la seule agglomération, avec Paris, à être dotée d’un système intégré de cette ampleur (2).

L’Etat, chargé de la sécurité et de la cohérence de l’exploitation du réseau routier dans son ensemble, est à ce titre responsable du service de l’information routière (C. voirie, art. L.111-1) qu’il assure via le Centre national d’information routière (CNIR) (3) et les sept centres régionaux d’information et de coordination routière (CRICR) implantés dans chacune des zones de défense. L’information routière est recueillie auprès des gestionnaires de réseaux (qui développent des outils de comptage automatique) et des forces de l’ordre. Elle est mise à la disposition des autorités, des automobilistes ou des professionnels intéressés.

Les plans de gestion du trafic

La gestion des crises routières peut imposer des mesures d’exploitation qui dépassent le niveau d’un seul gestionnaire et nécessite, entre les autorités et les gestionnaires, une coordination rapide s’appuyant sur une organisation et des mesures prédéfinies (4). C’est l’objet des plans de gestion du trafic élaborés sous l’autorité des préfets. Les plans départementaux permettent une cohérence d’action plus large. Les plans zonaux, à titre subsidiaire, traitent de crises plus graves dépassant ou pouvant dépasser le cadre départemental.

Les plans Palomar

Les plans Palomar (appelés ainsi par référence à l’axe Paris, Lyon, Marseille) sont des plans spécifiques de régulation du trafic mis en oeuvre lors des journées connaissant une circulation importante susceptible d’entraîner des perturbations majeures. Ils permettent la mise en oeuvre de mesures d’exploitation telles que les conseils de délestage ou la mise place de contrôles d’accès aux autoroutes. Les plans Palomar sont des plans zonaux (5). L’autorité coordonnatrice est le préfet de zone qui s’appuie sur le CRICR pour décider et coordonner les mesures de gestion de trafic à mettre en oeuvre (délestage, déviation du trafic, information des usagers). Les périodes de déclenchement ou d’astreinte du plan sont déterminées annuellement par la circulaire « plans de circulation routière » établie par le ministère de l’Intérieur (6). Ce plan peut également être déclenché en dehors des « jours Palomar » pour répondre à des situations de crise nécessitant la mise en oeuvre de mesures particulières de gestion du trafic.

Les plans intempéries

Les plans intempéries sont élaborés à l’échelle d’une zone de défense pour faire face aux conséquences d’un épisode neigeux ou de verglas important. Ils ont pour objectif principal d’assurer, en toute circonstance, la sécurité des personnes et de faciliter l’écoulement du trafic, même dans des conditions dégradées. Ils prévoient notamment une surveillance météorologique accrue, des mesures d’exploitation des réseaux (salage ou déneigement), de régulation de la circulation (délestage, fermeture de tronçons), d’information renforcée des usagers ainsi que les modalités de coordination des différents gestionnaires de voirie sous l’autorité du préfet de zone. A l’heure actuelle, huit plans ont été approuvés (7).

Certaines mesures susceptibles d’être mises en oeuvre dans le cadre des plans intempéries concernent plus particulièrement les poids-lourds et consistent à leur interdire, en amont, l’accès aux zones enneigées au moyen de mesures de stockage sur des aires spécifiques voire, en cas de saturation, en pleine voie. Ces mesures permettent d’éviter le blocage complet d’un axe et de faciliter l’intervention des engins techniques de déneigement et, si nécessaire, des services de secours. Les circulaires récentes ont demandé aux préfets de veiller à l’information des représentants des professionnels de la route compte tenu des conséquences économiques qu’elles peuvent engendrer.

Les autres plans de gestion du trafic et les protocoles d’échange d’information

Des plans de gestion du trafic sont élaborés à l’échelle départementale pour répondre aux événements qui ne peuvent pas être traités par un seul gestionnaire de réseau. Des plans peuvent également être élaborés à des échelles infra-départementales pertinentes, à partir d’une analyse des réseaux, des flux et des risques. Dans chaque département, un protocole est conclu entre l’autorité préfectorale et les gestionnaires de réseaux pour formaliser le cadre des échanges d’information et de la gestion des crises routières. Un protocole doit aussi être passé à l’échelle zonale.

La gestion des crises

Il revient d’abord au gestionnaire de voirie de s’assurer de prendre les mesures nécessaires pour faire face aux événements qui perturbent le trafic sur son réseau. C’est bien entendu la gestion de proximité qui est privilégiée, en vertu du principe de subsidiarité. Dès lors qu’un événement est susceptible de dépasser le cadre de sa compétence, le gestionnaire (en application des plans de gestion ou des protocoles d’échange d’informations) en informe la direction départementale des territoires (DDT) et, au niveau zonal, le CRICR. Le préfet de département peut, pour gérer une crise routière, activer le centre opérationnel départemental.

Le préfet de zone assure la coordination des mesures d’information et de circulation routière dans sa zone. A ce titre, il arrête et met en oeuvre les plans de gestion du trafic dépassant le cadre d’un département et coordonne la mise en oeuvre des mesures de gestion du trafic (C. défense, art. R.1311-3). Il peut s’appuyer sur le CRICR et sur l’activation d’un PC zonal de circulation qui prépare et met en oeuvre, sous son autorité ou celle du préfet délégué à la défense et à la sécurité, les mesures qu’impose la situation. Il organise la remontée d’informations vers le niveau national.

Au niveau national, le ministre de l’Intérieur s’appuie sur les centres opérationnels de la direction de la sécurité civile (Cogic), de la police nationale (COP) et de la gendarmerie nationale (Crogend). Le ministre chargé des Transports s’appuie, quant à lui, sur le Centre opérationnel du ministère chargé de l’Ecologie (CMVOA). Ces centres exploitent les informations remontant des départements et des zones de défense.

Une articulation nécessaire

Police administrative et gestion de crise partagent en réalité une même finalité, l’ordre public dans sa définition traditionnelle issue de la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale (8). Ce sont aussi les mêmes autorités qui, dépositaires d’un pouvoir de police général ou spécial au titre d’un code, sont appelées au titre d’un autre code à gérer les crises : le maire, le préfet, le ministre de l’Intérieur ou celui chargé des Transports, le Premier ministre. Les deux notions, c’est une évidence, ne se recoupent que partiellement. La police de la circulation n’a, bien entendu, pas pour seule finalité de prévenir ou de gérer les crises routières. Elle vise par exemple à concilier les différents usages de la voie publique, à assurer la sécurité des usagers, à protéger l’environnement.

La gestion de crise, quant à elle, dans sa vocation de coordination des acteurs et de distribution des secours, n’est pas systématiquement normative. Les mesures de régulation du trafic, si elles sont prévues par un plan, peuvent davantage reposer sur l’information ou l’incitation que sur la limitation ou l’interdiction. Il n’y a pas un arrêté municipal ou préfectoral derrière chaque mesure de régulation du trafic, même si celle-ci tire souvent de cette ambiguïté sa force obligatoire. Sous le signe de l’urgence, les décisions administratives peuvent aussi être simplement matérialisées par les forces de l’ordre sur le terrain. En revanche, les mesures de gestion de crise ayant les conséquences les plus lourdes sur les libertés fondamentales passent assurément par l’édiction de normes. Les interdictions de circuler, permanentes ou temporaires, en sont bien sûr le meilleur exemple. L’exercice du pouvoir de police administrative participe alors de manière fondamentale à prévenir ou à résoudre la crise.

Une difficulté supplémentaire apparaît lorsque l’autorité en charge de la gestion de la crise n’est pas elle-même titulaire du pouvoir de police et que, dans le cadre de sa mission de coordination, elle demande à une autre autorité de prendre une mesure de police administrative. C’est vrai, par exemple, du ministre de l’Intérieur, qui n’est pas une autorité de police générale mais qui peut, dans son rôle de coordination d’une crise de sécurité intérieure, demander aux préfets de prendre des mesures de police déterminées.

Enfin, peut aussi se poser la question du concours des polices administratives participant à la gestion d’une crise. C’est ainsi que les préfets de zone se sont vus dotés d’un pouvoir de police administrative spécial pour prendre les mesures de coordination nécessaires à la gestion d’une crise zonale (C. Défense, art. R.1311-7). La circulaire du 28 décembre 2011 indique qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir concurrent ou d’un pouvoir de substitution au pouvoir de police des préfets de département : « ces derniers ne sont pas dessaisis, en tant qu’échelon opérationnel de gestion de crise, de leur pouvoir de police administrative de droit commun, pour ce qui relève du périmètre de leur département ».

L’articulation des pouvoirs du préfet de département et du président du conseil général ou des maires mériterait aussi un examen. Certains arrêtés préfectoraux, bien que pris sous le signe de l’urgence d’une crise, se limitent à prendre des mesures pour le réseau national et les routes à grande circulation, les autres autorités de police prenant les arrêtes nécessaires pour les réseaux dont elles sont gestionnaires, la coordination se faisant par le biais des centres de gestion du trafic ou des cellules de crise.

Ailleurs, l’arrêté préfectoral couvrira la totalité des réseaux pour lesquels une mesure de régulation ou d’interdiction s’impose. Le principe de subsidiarité peut, dans sa traduction juridique, dépendre encore de pratiques ancrées dans les territoires.

Références

  • Code de la voirie routière (C. voirie), art. L.111-1.
  • Code de la Défense (C. défense), art. R.1311-3 et R.1311-7.
  • Circulaire du 28 décembre 2011 relative à la gestion de la circulation routière : préparation et gestion des situations de crise routière (NOR : DEVK1135001C).

à noter
Les mesures de régulation du trafic, si elles sont prévues par un plan, peuvent davantage reposer sur l’information ou l’incitation que sur la limitation ou l’interdiction.

à retenir
Coordination et gestion de crise. Malgré une même finalité, une difficulté apparaît lorsque l’autorité en charge de la gestion de la crise n’est pas elle-même titulaire du pouvoir de police et que, dans le cadre de sa mission de coordination, elle demande à une autre autorité de prendre une mesure de police administrative.

Note(s) :
(1) Lire « Voirie routière et gestion de crise : l’articulation complexe des compétences », « La Gazette » du 4 mars 2013, p. 48.

(2) Le réseau Coraly est constitué des 170 km de voies rapides de l’agglomération lyonnaise, en particulier le périphérique de Lyon, les autoroutes A6 et A7 ainsi que le contournement est de l’agglomération pour un total de 100 000 véhicules par jour.

3) Créé en 1969 par les ministères de l’Intérieur, de la Défense et de l’Equipement, le Centre national d’information routière (CNIR) est implanté à Rosny-sous-Bois. A partir de 1976, les campagnes d’information du CNIR utilisent l’emblème de « Bison futé ». Le lecteur pourra utilement se reporter au site internet du CNIR (), notamment à la rubrique « L’information routière en France ».

(4) Mémento de gestion du trafic routier, de préparation et de gestion des crises routières (annexé à la circulaire du 28 décembre 2011 cité supra).

(5) Palomar Rhône-Alpes ; Palomar Paris/Centre/Val-de-Loire ; Palomar Est ; Palomar Sud ; Palomar Sud-Ouest.

(6) Voir la circulaire du 29 décembre 2011 établissant les calendriers et plans de circulation pour l’année 2012.

(7) Le Plan intempéries de l’arc méditerranéen (PIAM), le Plan neige vallée du Rhône (PNVR), le Plan intempéries Massif-central (Pimac), le Plan neige et verglas d’Ile-de-France (PNVIF), le Plan intempéries de la zone Sud-Ouest (Piso), le Plan intempéries de la zone Est (Pize), le Plan de gestion du trafic routier de la zone Nord (PGTR), le Plan intempéries de la zone ouest (Pizo) soit un plan par zone sauf la zone sud-est qui en comporte deux (Auvergne et vallée du Rhône).

(8) La définition de la police municipale est reprise par l’ dont le 1° mentionne « la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques » quand le 5° évoque « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et… de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».